(二)土地利用面临的机遇与挑战
“十四五”时期，是党中央、国务院继续推进落实最严格的耕地保护制度的时期，也是转变发展方式，持续深化“八八战略”在杭实践，奋力展现“重要窗口”的“头雁风采”，协同推进长江三角洲“一体化”和“高质量”发展战略的关键时期，耕地保护形势更为复杂多变，机遇与挑战并存。新冠肺炎疫情影响和国际形势变化激发我国粮食安全和耕地保护的内在动力，乡村振兴战略与生态文明建设要求为耕地保护指引新方向，城市建设发展方式由依靠增量开发建设向存量有机更新转变为耕地保护工作提供新契机，信息化技术应用为耕地保护与监管增添新活力，耕地保护工作蕴藏机遇。同时，耕地保护也面临极大挑战。“十四五”时期，我区正处于“亚运会、大都市、现代化”发展的重要窗口期，发展需求仍较为旺盛，开发保护矛盾仍将存续一定时期;由于资源禀赋本底、历史原因、政策变迁等客观因素，我区仍存在人均耕地少、耕地碎片化、后备资源匮乏、利用效率低等情况，落实国家制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、农村乱占耕地建房、永久基本农田划定不实等整改压力较大;涉林垦造全面禁止、控制成片未利用地开发的政策落地后，后备资源挖潜更为困难，未来耕地占补平衡落实更多依赖异地指标调剂的情况难以改善。高标准农田、粮食生产功能区空间错位，且未全部纳入永久基本农田范围，造成项目落地需多重补划、日常管理维护任务繁重等诸多问题。
因此，余杭区的未来发展存在着资源环境约束加剧、空间结构不尽合理等一系列问题，全区的土地利用正面临以下挑战：
1.耕地保护面临更严格要求
“十四五”时期，正处于“亚运会、大都市、现代化”发展的重要窗口期，发展需求仍较为旺盛，开发保护矛盾仍将存续一定时期;我区仍存在人均耕地少、耕地碎片化、后备资源匮乏、利用效率低等情况，落实国家制止耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”、农村乱占耕地建房、永久基本农田划定不实等整改压力较大;涉林垦造全面禁止、控制成片未利用地开发的政策落地后，后备资源挖潜更为困难，未来耕地占补平衡落实更多依赖异地指标调剂的情况难以改善。高标准农田、粮食生产功能区空间错位，且未全部纳入永久基本农田范围，造成项目落地需多重补划、日常管理维护任务繁重等问题。
国务院下发的《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，明确于2018年4月1日起实施以数量为基础，产能为核心的占补平衡新机制。建立新增耕地数量、新增水田和新增粮食产能3类指标储备库，实行3类指标核销制度落实占补平衡。余杭区规划开发建设区域，占用的土地绝大部分是水田，耕地等级高，面临外购水田指标难度大、代价高等难题，占补平衡压力大。在严控非农建设占用永久基本农田的政策背景下，落实耕地保护的同时，也面临着农民建房选址难，重大项目安置用地无法避占永久基本农田，城市周边无永久基本农田补划空间等问题。
2.土地供需矛盾加剧
2016年起，浙江省自然资源厅减少新增建设用地指标下达量，除国家、省重点项目外，各地需充分挖掘利用内部存量解决用地需求。近年来，余杭区处在工业化、城镇化快速发展时期，用地需求持续高位。各重大项目的落地，使得余杭区用地供需矛盾越发突出，耕地占补平衡压力不断增大，产业发展、社会民生等领域的用地需求无法得到充分满足，新增建设用地空间保障成为主要痛点，以土地换项目从而推动经济快速增长的发展方式已不可持续。
习近平总书记在中央经济工作、农村工作会议上强调，要牢牢守住18亿亩耕地红线，防止违法改变用途，对违法占用耕地“零容忍”，坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。要规范“耕地占补平衡”，绝不允许搞占优补劣、占水田补旱地。用于粮食生产的耕地必须保住。保耕地，不仅要保数量，还要提质量。要采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。党中央、国务院近年组织开展的制止耕地“非农化”防止耕地“非粮化”整治、农村乱占耕地建房整治、“大棚房”清理整治、“违建别墅”专项整治等一系列专项行动，都预示着严格耕地保护要求在“十四五”时期将会达到空前高度。
3.城乡建设用地规模即将突破规划控制指标
截至2020年，城乡建设用地规模为30.01万亩。考虑到余杭作为创新驱动的重要节点，未来将承载更多经济发展职能和人口居住就业需要，以及人均下降、地均增长预判，城乡建设用地规划规模面临即将突破规划控制指标的风险。
4.新增建设用地供应量愈加紧张
城市开发边界是城市行政辖区内划分可进行城市开发建设和不可进行城市开发建设的空间界限，它的划分是根据城市的资源环境承载能力。同时，随着余杭区位条件的改善、发展环境的优化、融入杭州主城区步伐的加快，尤其是一大批重点项目、重点平台落地余杭，规划用地空间布局亟待优化。在“创新策源地—特色小镇、孵化器—产业空间”的科创智造空间矩阵的构建下，余杭区的建设用地需求持续高位，但我区位于杭州主城区城市开发边界外这一先天因素依然没有变，因此我区建设用地供应十分紧张。
5.城市发展与耕地保护间的矛盾日益突出
从全区耕地占补平衡指标情况和上级要求落实的耕地占补平衡任务情况来看，我区耕地占补平衡主要存在以下三面的问题：
①指标库存已超负荷。现有指标库存已无法完成上级下达的重大项目耕地占补平衡任务，区内一大批民生、教育等基础设施项目及华润等重大招商引资项目将面临因未能落实耕地占补平衡而无法进行用地报批的问题。
②耕地后备资源严重不足。从全区现有资源情况反映：⑴全区垦造水田资源基本已开发完毕。⑵全区虽有部分旱地，但大多位于西部乡镇低丘缓坡，不具备开发条件，实际可旱改水土地资源极少。⑶全区普遍耕地质量等级高，可用于等级提升的土地资源也极为短缺。
③异地调剂无市场潜力。全省开始实施旱改水、耕地质量等级提升项目的县市区较少，已验收入库可用于调剂的项目非常少。全省允许旱改水、耕地质量等级提升项目无调剂的市场空间。
6.大量低效用地出现
由于早期粗犷式土地开发利用方式，客观上造成了一批建筑密度和容积率较低、土地利用效率低下地块。同时，城市化的高速推进和我区产业的转型升级也造成一批不符合城市规划要求的旧城镇、旧村庄以及产能相对落后的工业用地等低效用地。
7.其他土地问题
余杭区村内、社区中还存在不少建筑陈旧、土地利用效率低、布局散乱的零散低效用地，不仅浪费土地资源，还影响城乡面貌。这些地块普遍存在利益纠葛复杂、建设手续不完善、配套条件较差等问题，再开发难度非常大，且由于地块较零碎，难以形成规模开发，开发利用价值不高，很难激发用地业主和镇街平台对地块实施再开发的积极性。